L’action en responsabilité contre la Confédération pour la gestion du rachat de Credit Suisse par UBS
Le Conseil fédéral n’a pas engagé la responsabilité de la Confédération dans le cadre de la gestion du rachat de Credit Suisse par UBS.
Faits
Entre le 10 et le 15 mars 2023, un couple argovien acquiert 38’000 actions de Credit Suisse (actions CS), par plusieurs opérations distinctes, pour un montant total de CHF 84’788.49.
Le 16 mars 2023 à 20 heures, le Conseil fédéral adopte une ordonnance d’urgence. Cette ordonnance porte sur des prêts d’aide supplémentaires sous forme de liquidités
Le 19 mars 2023, le Conseil fédéral introduit notamment l’art. 10a de l’ordonnance, qui permet de déroger au droit ordinaire des fusions. L’ordonnance modifiée entre en vigueur le même jour à 20 heures. Le soir même, UBS Group AG (UBS) annonce publiquement son intention d’acquérir le Credit Suisse (CS).
Le 20 mars 2023, le couple vend l’intégralité de ses actions CS pour un prix total de CHF 30’187.15, et subit une perte de CHF 54’601.34.
Le jour même, le couple forme une requête en indemnisation auprès du Conseil fédéral. Ce dernier la rejette en juin 2023.
En janvier 2024, le couple introduit une action en responsabilité de l’État devant le Tribunal fédéral. Ce dernier doit déterminer si le Conseil fédéral a engagé la responsabilité de la Confédération dans le cadre de la gestion du rachat de CS par UBS.
Droit
Conformément à l’art. 3 al. 1 LRCF, la Confédération répond du dommage causé de manière illicite par l’un de ses agents dans l’exercice de ses fonctions. Cette règle concerne notamment les membres du Conseil fédéral (art. 1 al. 1 let. b LRCF).
En l’absence d’une atteinte à un bien juridique absolu, l’illicéité suppose la violation d’une norme qui tend à protéger le patrimoine du lésé. En matière de fonction publique, l’illicéité résulte notamment de la violation d’un devoir de fonction essentiel.
En l’espèce, le couple soulève trois griefs à l’appui de ses conclusions :
1. Le recours illicite au droit d’urgence
Le couple soutient que le Conseil fédéral aurait, par le recours illicite au droit d’urgence, imposé une fusion d’urgence entre CS et UBS.
L’adoption de bases légales, notamment d’ordonnances, fait partie des actes qui peuvent engager la responsabilité de l’État. Néanmoins, une violation du droit supérieur par une ordonnance ne suffit pas ; seule une violation particulièrement grave des devoirs de fonction ou une erreur particulièrement grave peut engager la responsabilité de l’État pour l’adoption d’une ordonnance par le Conseil fédéral.
Selon le couple, la valeur réelle de CS s’élevait à environ CHF 10 milliards, alors qu’UBS a pu l’acquérir pour un prix d’environ CHF 3 milliards. Il en résulterait un transfert de valeur injustifié à hauteur de CHF 7 milliards au détriment des actionnaires de CS et au profit d’UBS. En l’absence de recours au droit d’urgence, la fusion n’aurait pas pu être réalisée sans le consentement des actionnaires, conformément au régime ordinaire (CO et LFus). Une reprise effectuée selon les procédures normales aurait très probablement abouti à un prix plus élevé, proche ou supérieur à la valeur comptable.
Le Tribunal fédéral constate que le Conseil fédéral n’a pas fixé de prix d’achat dans l’ordonnance urgente. Le prix auquel le couple a vendu ses actions (environ CHF 0.76-0.80 par action) a été fixé par le marché.
En outre, le couple ne peut pas se baser sur la valeur intrinsèque des actions. Étant donné que la valeur intrinsèque ne se manifeste pas dans le patrimoine des actionnaires, elle n’est pas pertinente au regard de la théorie de la différence.
Par ailleurs, le couple ne peut pas tirer argument du fait que, sans le recours au droit d’urgence, une autre société aurait pu reprendre CS à un prix supérieur. Ce raisonnement relève du gain manqué ; par conséquent, le couple aurait dû alléguer l’état hypothétique de son patrimoine en l’absence d’adoption de l’ordonnance urgente, et le chiffrer au moins approximativement (cf. art. 42 al. 2 CO).
Partant, le couple échoue à démontrer l’existence d’un dommage.
De la même manière, le couple ne parvient pas à établir de lien de causalité entre l’adoption de l’ordonnance urgente et la perte qu’il a subie. Le cours de l’action CS était déjà en baisse avant l’adoption de l’ordonnance, depuis le début du mois de mars 2023. Par conséquent, la perte du couple résulte bien plus de sa décision de vendre les actions que de l’adoption de l’ordonnance urgente.
En l’absence de dommage déterminant et de causalité, le Tribunal fédéral rejette le grief. La question de l’illicéité peut demeurer ouverte.
2. Les déclarations illicites du Conseil fédéral
Le couple reproche au Conseil fédéral d’avoir effectué des déclarations illicites, notamment en indiquant en décembre 2022 et en mars 2023 que CS était très bien capitalisé. Ueli Maurer et Karin Keller-Sutter auraient tenu ces propos en connaissance de leur inexactitude, en violation de leurs devoirs de fonction.
Le Tribunal fédéral constate qu’une seule déclaration d’un Conseiller fédéral antérieure aux achats d’actions est établie : dans un interview accordé à la SRF le 13 décembre 2022, Ueli Maurer a déclaré : « [CS] a adopté une nouvelle stratégie claire et l’a mise en œuvre. Cela conduit à une réduction massive des coûts. Ils réduisent le risque et ont réussi à augmenter leur capital dans cette situation difficile. […] Je pense que CS va réussir à redresser la barre. […] Et nous avons tout intérêt à ce que CS redevienne stable et solide à l’avenir. Je suis assez confiant quant à la réussite de cette entreprise » (traduction libre, mise en évidence ajoutée).
En revanche, aucune autre déclaration du Conseil fédéral relative à la capitalisation ou à la liquidité de CS entre décembre 2022 et les achats d’actions effectués par les demandeurs en mars 2023 n’est établie.
Étant donné que le dommage invoqué par le couple est d’ordre purement économique, l’illicéité suppose la violation d’une norme qui tend à protéger le patrimoine des lésés (illicéité de comportement). Or, le couple n’invoque aucune norme spécifique qui tendrait à protéger son patrimoine. Par conséquent, il n’y a pas lieu d’examiner l’éventuelle violation d’un devoir de fonction.
En tout état, le lien de causalité entre les déclarations précitées en décembre 2022 et l’acquisition des actions CS en mars 2023 fait défaut. Au regard du cours ordinaire des choses et de l’expérience générale de la vie, des déclarations optimistes tenues par un Conseiller fédéral trois mois auparavant ne sauraient motiver la décision d’investir plusieurs dizaines de milliers de francs dans une société qui rencontre de graves difficultés financières.
Pour ces raisons, le grief se révèle mal fondé.
3. Les pressions illicites exercées par le Conseil fédéral
Selon le couple, le Conseil fédéral aurait exercé des pressions sur les directions de CS et d’UBS afin d’imposer la fusion et un prix de rachat trop bas.
Les demandeurs soutiennent que la fusion aurait été « quasi imposée » par les autorités, que CS aurait été contrainte d’accepter l’offre d’UBS sous la menace d’une faillite immédiate et que le Conseil fédéral aurait exercé une influence déterminante illicite sur la conclusion du contrat de fusion. En particulier, la conseillère fédérale Karin Keller-Sutter aurait déclaré que, si aucune solution de fusion n’était trouvée, CS serait en faillite le lundi 20 mars 2023.
S’appuyant sur le rapport de la Commission d’enquête parlementaire sur la gestion des autorités fédérales dans le contexte de la crise du CS (rapport CEP), le Tribunal fédéral constate que le Conseil fédéral n’a pas exercé de pression ou d’influence massive sur les dirigeants des deux banques. En ce qui concerne le prix de vente, UBS a émis une offre que CS a acceptée. Partant, les actes du Conseil fédéral reprochés par le couple ne sont pas établis.
En tout état, le couple n’expose ni le devoir de fonction ni la norme protectrice que les membres du Conseil fédéral auraient violés. De la même manière, il n’établit pas quel dommage il aurait subi du fait des prétendues pressions exercées par les membres du Conseil fédéral.
Dès lors qu’aucune des conditions d’une responsabilité fondée sur l’art. 3 al. 1 LRCF n’est réalisée, le grief est écarté.
Par conséquent, le Tribunal fédéral rejette le recours.
Proposition de citation : Ismaël Boubrahimi, L’action en responsabilité contre la Confédération pour la gestion du rachat de Credit Suisse par UBS, in: https://lawinside.ch/1683/
