Le contrôle préjudiciel d’un plan partiel d’affectation

TF, 13.08.2025, 1C_200/2024, 1C_208/2024*

L’annulation d’un plan général d’affectation n’entraîne pas forcément l’abrogation d’un plan partiel d’affectation avec lequel il présente un lien étroit. Elle peut toutefois être considérée comme une modification de circonstances justifiant un contrôle préjudiciel du plan partiel d’affectation, à condition que d’autres circonstances concrètes s’y ajoutent.

Faits 

En 2007, les autorités communales de Montreux adoptent un plan général d’affectation (PGA), lequel fait l’objet de divers recours jusqu’au Tribunal fédéral. En parallèle des procédures de recours, le Conseil communal de Montreux adopte en 2017 un plan partiel d’affectation (PPA) « Les Grands Prés » relatif à la parcelle n° 2052, non bâtie, afin d’y permettre la construction d’un nouveau quartier.

En 2020, le Tribunal fédéral annule la décision d’adoption et d’approbation préalable du PGA (cf. ATF 146 II 289, résumé in : LawInside.ch/923/). Les autorités communales adoptent alors un plan instaurant des zones réservées. La parcelle n° 2052, objet du PPA, n’est pas englobée dans la zone réservée. Divers intéressé·e·s recourent contre ce plan, lequel est confirmé, sous réserve d’un recours encore pendant.

La même année, l’administration communale, avec le concours de diverses sociétés, met à l’enquête publique un projet pour plusieurs bâtiments avec logements et parking sur la parcelle n° 2052. Après avoir levé les oppositions, la municipalité délivre le permis, lequel est confirmé sur recours par la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois.

En 2022, le corps électoral de la commune de Montreux accepte, à 71 % des suffrages exprimés, l’initiative populaire communale intitulée « Sauver les Grands Prés », qui prévoit de classer la parcelle n° 2052 en zone non constructible et d’abroger le PPA correspondant.

Les opposant·e·s au permis de construire concernant la parcelle n° 2052, débouté·e·s en dernière instance cantonale, interjettent alors un recours en matière de droit public au Tribunal fédéral qui doit déterminer si le permis a été délivré à bon droit.

Droit 

La question centrale est celle de savoir si les autorités auraient dû effectuer un contrôle préjudiciel du PPA « Les Grands Prés ».

À titre liminaire, le Tribunal fédéral rappelle que les plans d’affectation doivent être contestés lors de leur adoption et sont ensuite en principe définitifs. Exceptionnellement, le contrôle incident d’un plan d’affectation dans le cadre de la procédure d’autorisation de construire est admissible, notamment lorsque les circonstances ou les conditions légales se sont sensiblement modifiées depuis l’adoption du plan au point que celui-ci pourrait être devenu illégal et que l’intérêt à son réexamen ou à son adaptation l’emporte sur les intérêts contraires à la sécurité du droit et à la stabilité du plan (art. 21 al. 2 LAT). Il convient de se référer aux circonstances concrètes pour déterminer si matériellement le plan doit par la suite être adapté.

Le Tribunal fédéral poursuit et constate que le PPA a été approuvé et mis en vigueur antérieurement à l’arrêt du Tribunal fédéral invalidant le PGA. Toutefois, l’annulation du PGA n’entraîne pas nécessairement l’abrogation des plans d’affectation spéciaux adoptés postérieurement à l’entrée en vigueur de la LAT. À l’inverse, l’annulation du PGA peut constituer une modification des circonstances dont il doit être tenu compte dans le contexte d’un contrôle préjudiciel, notamment lorsque la planification spéciale présente un lien de subordination étroit avec le PGA.

En l’espèce, le Tribunal fédéral reconnaît une relation étroite entre le PPA et le PGA annulé : le PPA se fonde sur ce dernier et vise à le concrétiser. Partant, l’annulation du PGA constitue une modification des circonstances dont il convient de tenir compte s’agissant d’un éventuel contrôle préjudiciel du PPA. Au vu du caractère exceptionnel du contrôle incident de la planification, il faut également que d’autres circonstances concrètes s’ajoutent à celle-ci.

Premièrement, l’annulation du PGA est intervenue dans un contexte de surdimensionnement notoire de la zone à bâtir communale. Dans le but de le résorber (art. 15 al. 2 LAT), les autorités communales ont adopté des zones réservées (cf. art. 27 LAT). A ce sujet, le Tribunal fédéral s’étonne que seule la parcelle n° 2052, objet du PPA, ait été maintenue hors de la zone réservée, alors qu’il s’agit d’une parcelle non bâtie renfermant une série de valeurs naturelles. Elle se situe certes dans un environnement déjà bâti, compris dans le périmètre du plan directeur destiné à la densification. Le plan directeur n’exclut toutefois pas le maintien de cet espace vert, dans la mesure où la parcelle n° 2052 contribue alors à une urbanisation de qualité. 

Secondement, le Tribunal fédéral relève que l’acceptation de l’initiative populaire « Sauver les Grands Prés » ne conduit pas nécessairement à l’abrogation du PPA. Les autorités compétentes doivent réaliser une pesée complète des intérêts (cf. art. 3 OAT). L’expression de la volonté populaire constitue toutefois une modification supplémentaire des circonstances.

Au vu de ce qui précède, le contexte s’est sensiblement modifié depuis l’adoption du PPA : son fondement, le PGA, a été annulé par le Tribunal fédéral ; les caractéristiques de la parcelle n° 2052 ne plaident pas forcément pour son maintien en zone à bâtir dans un contexte de surdimensionnement ; et le caractère constructible de la parcelle ne correspond pas à la volonté populaire. Partant, le Tribunal fédéral conclut que le permis de construire doit être annulé au vu de la modification sensible des circonstances depuis l’adoption du PPA.

Partant, le recours est admis.

Proposition de citation : Margaux Collaud, Le contrôle préjudiciel d’un plan partiel d’affectation, in: https://lawinside.ch/1624/